大鹏新区首创“自然资源开发使用成本评估”体系

发布时间：2018-01-05来源：深圳特区报作者：

核心提示

2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出健全自然资源用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，加强自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态损害成本和修复效益。

2014年，深圳市委、市政府明确提出要在经济发展思路上体现生态优先，在城市建设过程中体现生态优先，实行最严格的源头保护和损害赔偿制度。

2015年，深圳市委、市政府印发《深圳市大鹏半岛生态文明体制改革总体方案（2015-2020年）》，提出健全自然资源资产用途管制制度，探索自然资源及其产品价格改革。坚持陆海统筹，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。

党的十九大在总结十八大以来一系列生态文明建设理论和实践基础上，提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，将“推进绿色发展”作为“美丽中国”建设的首要任务。同时强调，要“像对待生命一样对待生态环境”，要“着力解决突出环境问题”“加大生态系统保护力度”，“改革生态环境监管体制”。

作为全市生态文明体制改革试验区，大鹏新区在新时代将按照党的十九大关于生态文明建设的新内涵、新任务、新要求，继续以改革创新体制机制为利器，集中力量攻坚生态文明体制“深水区”改革，深度破解保护与发展难题，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，寻找“保护与发展”的最大公约数，严格守护好大鹏半岛的 绿水青山。

目前，大鹏新区环境保护和水务局承担的“自然资源开发使用成本评估”体系的编制工作已初步完成，该项目作为大鹏新区生态文明体制“深水区”改革项目，将为政府更加有效衡量产业发展与生态保护的得失提供科学决策依据。

进入新时代，在大鹏新区生态文明体制改革进入“深水区”攻坚阶段，新区环境保护和水务局在全国率先完成了“自然资源开发使用成本评估”体系的设计和编制工作。

“自然资源开发使用成本评估”是大鹏新区在全国率先制定实施自然资源资产负债表、大鹏生态文明指数、生态资源环境承载力评估等重点改革项目之后，又一个率先探索的重点改革项目。它是在新区近年来针对大鹏半岛区域性生态保护和评估的各项改革措施的基础上，将生态环境的保护和评估精准落实到具体的微观项目中的一个突破，首次为政府更加有效衡量产业发展与生态保护的得失提供科学决策依据。

破解保护与发展深层矛盾

实现对生态环境微观监控

“在保护中发展，在发展中保护”是生态文明建设的基本路径。利用现代科学技术和科学评估手段解决保护与发展的矛盾，从宏观到微观探索两者之间的最大公约数，是生态文明建设的永久课题。 “随着新区生态文明建设向纵深推进，破解保护与发展深层的矛盾，成为体制改革的首要任务。”据新区环境保护和水务局负责人介绍，对于自然资源开发使用项目而言，综合衡量原有自然资源的价值减损量和开发完成后的项目效益，在城市建设和生态保护方面具有实际应用价值和决策参考意义。

大鹏新区探索开展自然资源开发使用成本评估研究，构建相应技术体系，是大鹏自然资源科学化、规范化、制度化管理和开发的迫切需要。它不仅体现了大鹏新区在生态文明体制、机制改革上先行先试、积极探索的责任担当，更可为自然资源资产监管和生态保护提供量化技术支持和决策支撑。

据了解，新区在学术界自然资源价值理论、生态经济学理论基础上，参考国内外资源资产化最新成果和资产负债表应用现状，根据国民经济最新行业分类标准，对陆域、海域分别设置自然资源开发使用类型指标，并结合大鹏实际生态、经济、社会条件，构建了自然资源开发使用成本评估技术体系，可有效服务于新区对自然资源潜在开发使用条件的客观判断与科学决策。

这一评估体系建立的根本意义在于，使得新区对自然资源的保护与开发的监控从宏观到微观、从区域到项目，使得政府可更加有效衡量产业发展与生态保护的得失，比较不同开发使用类型的优势与弱势，优化大鹏产业布局和发展方向，增强社会大众在生态文明建设方面的共识，为“美丽大鹏”建设和绿色发展提供持续动力，提高社会不同阶层对经济健康发展的感知度和满意度，提高自然资本的可持续利用能力。

成本评估体系具有五大特点

系统完整科学体现大鹏特色

据参与成本评估体系编制工作的技术人员介绍，当前，自然资源资产相关研究主要集中于不同地区的试点核算、货币化方法应用、资产负债表编制等方面，并在领导干部离任生态审计、生态补偿策略优化、生态环境损害赔偿和责任追究等领域展开探索。综合来看，相关研究均是以自然资源资产现状核算为依托，研究成果在制度和政策应用中稍显乏力，对生态文明建设的推进力度还需加强。

经济发展和产业优化布局是社会持续向前发展、人居生活水平提高的必要基础条件。然而，目前各地均未有专门针对自然资源的开发使用这一具有重要社会经济关联性的课题开展的研究。大鹏新区率先组织开展此项工作，可产生积极引领作用并具有实际应用价值。

2017年，新区环境保护和水务局开展自然资源开发使用成本评估技术研究，旨在从无到有构建一套系统完整、科学合理、技术可行、普遍适用、特色鲜明的具有针对性的评估体系，为大鹏新区未来开展自然资源开发使用成本评估及相关项目决策打下良好基础。

据该技术人员介绍，新区自然资源开发使用成本评估体系具有五大特点。

特点之一：系统完整性

由大鹏然资源分类指标、开发使用类型指标、成本评估指标联合构建系统完整的指标体系。涵盖大鹏各项自然资源类别、不同开发使用类型及完整的成本核算类目。新区自然资源采用三级指标分类，一级指标2项，二级指标8项。设置开发使用类型一级指标2项，二级指标17项。设置成本评估一级指标5项，二级指标22项。

特点之二：科学合理性

技术体系的构建参考了大鹏资产负债表已有成果及生态系统服务经济学（TEEB）、生态系统生产总值（GEP）、绿色GDP、传统经济核算等相关领域的研究产出，具有科学性。 特点之三：技术可行性技术体系中明确了核算指标和每一指标具体核算方法、核算因子及数据来源，并明确了空间、时间和量化基准限定条件，具有可操作性。

特点之四：普遍适用性

技术体系建立在对国内外自然资源资产核算、经济评价充分研究借鉴基础上，设定的指标和方法涵盖了自然资源开发使用成本评估的各个尺度和方面，具有普遍适用的特征，符合可复制、可推广、可借鉴的基本要求。

特点之五：具有大鹏地方特色

新区陆域资源和海域资源均非常丰富，在国家倡导发展“海洋经济”的背景下，技术体系针对大鹏新区海域空间和陆域空间统筹开展研究，改变过去“重陆域轻海域”的工作视角，有效突出海域资源在社会经济发展中的作用，具有鲜明大鹏特色。

评估中，社会公共服务和经济生产活动指标的纳入，将传统自然资源资产核算与社会经济研究紧密结合起来，综合衡量自然资源开发使用初始状态和变动状态的价值量，计算自然资源开发使用过程前后的综合成本，可全面体现生态资本在新区社会经济活动中的重要作用。

应用项目引进建设全过程

评估指标可酌情科学调整

目前，新区所构建的自然资源开发使用成本评估体系，是以自然资源管理者的视角出发，面向政府所构建的。政府可以在项目引入、审批、招投标、建设全过程中，应用成本评估体系实现对自然生态环境的监管。同时评估体系所设定的核算指标、方法、因子等需要充分考虑自然资本的开发利用特征及变动情形，可根据新区社会、经济发展条件及时进行调整。

因为新区所构建的成本评估体系在全国尚属首例，没有成功的案例可以借鉴，因此，有必要针对具体区域或项目案例开展评估试点，并将评估指标体系引入项目招商、审批、招投标、监管等各个环节，积累自然资源开发使用成本评估经验及数据，在所构建的概念框架内不断优化、完善技术体系，实现评估在新区自然资源开发使用项目中的常态化应用，使可持续利用生态资本成为大鹏绿色经济的重要组成部分，为“美丽大鹏”建设提供有力保障。

（葛萍 张郁彬）

编辑：欧淑清